随着市场经济的发展，旧的养护体制已不适应社会发展的需要，“自己实施、自己管理、自己验收”的计划经济模式成了束缚自身发展的枷锁。因此，养护体制改革势在必行，养护市场化是促进养护发展的惟一出路。经过部分省市近几年的试运行，养护体制改革已取得很多成功经验，随着改革的进一步深化，养护监理作为一种先进的管理模式在一些单位逐渐得到试用。

养护工程实行监理制的可行条件

    工程监理制作为一种先进的质量保证体系，在道路建设中得到了全面应用，它对工程建设、管理及建设中各方责、权、利的明确，以及对保证投资效益、实现合理工期、满足质量要求等，均起到了巨大的保证和促进作用。养护工程从整体上看同样具备工程的主要特征，主要表现在以下几个方面：一是具有明确的养护规则、质量要求、检查方式、评分标准；二是有严格的工料机消耗定额和养护成本核算；三是养护责任方工作质量直接影响养护质量；四是养护中各方(业主、承包人、管理者)均有各自的权利责任、义务和风险等。基于以上特征，养护工程完全可以纳入工程范畴，因此完全可以参照执行现行监理工程的手段和模式。

养护监理的特点

    工程监理具有明确建设各方责、权、利以及促进和保证投资效益、实现合理工期、满足质量要求等特点，养护监理同样具备以下特点。

    (1)实施“关系清晰、标准明确、绩效挂钩、按质论价、合格计量、奖优罚劣”为核心的养护监理制，形成“承包人自检、社会监理、政府监督”的质量保证制度和投资控制体系，从而达到保护投资效益、控制投资、降低成本、确保养护质量、保证合理工期内完成相应养护工作量等目的。

    (2)通过养护监理制的推行，也可达到理顺养护过程中“业主、承包商、监理”的关系，逐步建立“统一、开放、竞争、有序”的养护市场，与市场经济接轨，使“养护工程”走上健康、规范的轨道。

    (3)赋予养护监理必要的协调和约束机制，可以调整养护管理职能，它不但不会增加管理人员，反而会使管理人员职能更加明确，从而达到精简人员，增加实效，提高工作效率的目的。

(4)养护监理的实施，可以促进新技术、新材料、新工艺、新设备的推广和应用，促进承包人通过科技创新，进一步提高养护质量和效率，降低养护成本。

养护监理的实施

    目前大多省份公路管理部门仍集建管养于一体，沿袭传统的“自己实施、自己管理、自己验收”的计划经济模式。虽然各地进行过模拟市场化的改革尝试，但改革速度较缓，还未能建立起有效的市场经济体制，因此缺乏有效的竞争机制和社会监督体系，存在着责任主体不明确、权责不清，经费与质量脱钩、缺乏严格的科学成本核算，“先养人、后养路”，实绩与效益不符等问题。这种情况下，盲目地引进养护监理制度，只能是形同虚设，起不到保护投资效益、确保养护质量的作用。无论是强调客观原因，还是大谈制度管理，养护质量的提高，养护监理制度的推广，还必须从体制上得到解决。在新的历史时期，养护体制改革，必须努力构筑科学、高效的现代化公路管理体系，发展公平竞争、规范有序的公路养护市场，努力实现公路管理的法制化、信息化，公路养护的科学化、现代化。

    养护监理制的实施是在市场经济体制的条件下，以统一、开放、竞争、有序的养护市场为基础的。对于养护体制改革已完成，条件成熟的公路管理部门可参照《公路养护工程市场准入暂行规定》、《公路养护工程招标投标管理暂行规定》和现行监理规范直接引进养护监理制。在操作中应明确管理与被管理者

的职责、权利和义务，保证监理单位能够公正、独立、自主地开展监理工作。

对于处于改革阶段条件不成熟的单位，建议根据改革的进程逐步实行养护监理制，具体运行应分三步走：第一步，首先实行养护大中修工程监理制。因为公路养护大中修工程与建设工程具有相似性，不论养护体制改革与否，都可直接引入竞争机制，推行项目法人(业主)责任制、工程招投标制、工程监理制和合同管理制的“四制”管理模式。在运作中面向社会实行公开养护施工、监理招投标，依照建设工程的经验、方法和制度进行管理，摸索总结经验，并根据养护工程的特点，完善各项制度办法。第二步，在小修工程中实行监理制。对于已经成立了养护公司，正在实行市场试运作的省市，可在小修工程中从监理单位聘用监理，试行监理制。在坚持“严格监理，热情服务，秉公办事，一丝不苟”的监理原则基础上，编制适合公路养护的监理规范，逐步建立和完善小修养护市场，并最终达到小修工程全部推向市场的目的，采取招标选择养护和监理单位，实行合同管理。第三步，保养工程实行监理制。在完善各项养护运行机制改革，规范竞争有序的养护市场的基础上，逐步地将公路日常保养推向市场，并完善养护监理制，制定适合整个养护工程的监理规范。

实行养护监理制所面临的问题

    (1)培育成熟的养护市场。我国目前还处于养护运行机制改革的探索阶段，各省市都在向养护市场化的方向进行着尝试和探索，养护市场还处于培育阶段，但养护监理制的实施必须以统一、开放、竞争、有序的养护市场为基础，养护市场没有真正形成，养护各方的责、权、利不到位，就容易形成扯皮现象，完全靠内部约束和行政干预来保证，监理制将不能够彻底贯彻。

    (2)制定完善的《公路养护工程施工监理技术规范》。虽然我国个别省市对养护监理进行了有益的尝试，但目前我国还没有出台任何养护监理的操作规范，养护监理还没有实施依据。养护工作内容较多，如何界定各工作量范畴，并做出切合实际的定量分析，以保证合同双方的合法权益，减少行政干预，对此需要一部完善的《公路养护工程施工监理技术规范》。在全国进行养护运行机制改革的初期，制定一部完善的养护监理规范，不但可以指导改革的方向，避免走弯路，还可以理顺养护各方的关系，明确养护市场中承包单位或个人与投资单位或主管部门以及监督的职责、权利和义务，为养护监理的实施提供操作依据。

    (3)建立健全养护监理培训制度。虽然养护工程具备工程的特征，但具体的实施和管理还是与建设工程有着本质的区别，养护监理的操作也不能完全照搬《公路工程施工监理技术规范》，因此在制定完善的《公路养护工程施工监理技术规范》的基础上，必须设立养护监理，建立健全养护监理培训制度。

    (4)签订和履行合同。根据标准、目标、权利、义务、风险等，制订约束养护各方的合同书，为各方履行各自职责提供依据，在履行合同期间，应做到“有据必依、违约必究、平等协商”的原则，使合同具有一定的权威和约束力，保证合同的有效执行。

    (5)明确内部监理和外部监理的关系。内部监理是承包人自己管理和监督体系，外部监理即社会监理和政府监督体系，它们不能相互替代，也不能相互交叉或有隶属关系，应该像工程建设那样，明确内部监理和外部监理的关系、职责、权利、义务。

    目前，公路养护监理仍处于尝试阶段，有关监理标准和程序在制定化方面有待于逐步完善，但其作为一种科学化和规范化的管理方法，将会得到全面的推广和应用，并最终取代现行的养护方法。

　　山东省济南市公路管理局    张红兵

　　山东省高速公路有限责任公司鲁东分公司  荆玉才