中国农村公路建设步入新的发展阶段

    2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标和战略部署，指出“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。为此，国家计划在三年内拟用于农村公路建设的投资将达500亿元，其中国家财政债券投入150亿元．交通部使用的车购税专项资金投入150～200亿元。2003年成立的新届政府，把解决“三农”司题作为工作重点之一。当年交通部把“让农民兄弟走上油路和水泥路”作为目标，加大对农村公路建设的支持力度和资金投入．并计划在五年内安排车购税专项资金300--400亿元，用于县乡公路建设，进一步调动地方各级政府建设农村公路的积极性。

    为了唤起全社会对农村问题的关注和中央对农村问题的重视，农村问题被作为2004年的中央1号文件发布，文件明确提出要对加强包括乡村道路在内的“六小工程”建设，增加投资规模扩大建设范围。在2004年的全国交通工作会议上．交通部又进一步提出要紧紧围绕增加农民收入这一中心和基本目标，加大资金投入力度．加快农村交通基础设施建设，重点是向西部和老少边穷地区倾斜，为农业产业结构调整，促进农村经济发展和农民增收创造条件。

中央政府对“三农”问题的重视，将有力地调动地方解决三农、口]题的积极性。在”要想富，先修路”的共识下，农村公路建设成为解决”三农”问题优先考虑的内容。在中央加大对农村公路建设投资的政策引导下．地方政府也相继出台一系列加快农村公路建设与发展的“实施办法”和各项优惠政策，鼓励群众投工投劳，地方财政和交通部门增加资金投入，把农村公路建设提升到了一个新的高度。

“十一五”中国农村公路发展规模及建设资金需求

根据交通部制定的《全国农村公路建设规划》．全国农村公路建设201 0年和2020年的发展目标设想是在新建里程的同时．改善和提高公路路面等级，县道新增沥青和水泥路面，也就是在解决”通达”问题时，也要解决“通畅”问题。至2010年，力争使所有具备通车条件的乡镇和行政村通公路，县至乡公路基本达到高级、次高级路面标准，乡到行政村公路消灭无路面状况。至2020年，力争乡到行政村公路基本达到高级、次高级路面标准．基本实现通公路的行政村通班车。“十一五”期间．全国将新增县道里46万公里．新增沥青(水泥)路13万公里；新增乡村道路里程28万公里，新增沥青(水泥)路54万公路。要实现上述目标，据测算，“十一五”期间农村公路建设资金总需求量将达3852亿元。(如表1所示)

表1 “十一五”农村公路建设规模及资金需求

要实现农村公路建设的可持续发展，必须要有足够的资金投入。从上表中的数据可以看出，”十一五”期间．平均每年用于农村公路建设的资金将高达770亿元，远远超过目前年投资500亿元的水平。因此，在现有的资金条件下，如何筹集农村公路建设资金将成为“十一五”农村公路建设的主要问题。

中国农村公路建设资金投入现状

中国农村公路建设资金来源

    长期以来我国农村公路建设一直都没有固定的资金来源．农村公路建设的资金投入与农村公路在不同时期的发展历程有着紧密关系。改革开放之前．农村公路的建设主要是通过群众运动的力量得到发展，这期间农村公路建设资金渠道狭窄，“民工建勤”担负着重要角色。改革开放以后，农村经济迅速发展，农民对公路交通的需求猛增．政府对农村公路的投入增加，”以工代赈”发挥了重要作用。当前农村公路建设正进入一个新的发展阶段，特别是中央对解决“三农”问题的重视，进一步推动了建设农村公路的积极性，已经开始了多方式、多渠道筹集建设资金。

受我国各地区的社会环境、经济发展水平以及农村公路发展现状存在较大差异的影响，农村公路建设资金筹措的渠道也不尽相同。总结归纳起来，现阶段主要由两部分组成一是中央投入资金；二是地方投入资金。

中央投入资金

    中央投入资金主要包括中央财政资金和公路建设专项资金。

  中央财政资金

  中央财政投入资金主要是(除车购税)国家财政预算内资金、中央财政专项资金以及用于扶贫的以工代赈资金。

    ·国家财政预算内资金，是国家财政资金．列入国家财政预算。

    ·中央财政专项资金，这是中央财政发行的债券．即国债资金。从1 998年起，中央实行积极的财政政策．为扩大内需，由中央财政发行债券(国债)募集资金，专项用于基础设施和国家重点项目建设。其中公路基础设施也是重点建设对象。

    ·以工代赈，以工代赈资金来源于中央财政拨款和地方财政配套资金。以工代赈是国家对农村贫困地区的特殊扶持政策，是由当地农民群众以投工投劳，即用劳动来获取救济金。投工投劳的项目主要是改善基础设施条件．促进贫困地区经济发展的项目。农村公路建设是国家列入以工代赈项目的重要内容之一。从1984年开始，国家先后施行了7批以工代赈计划。2001年以工代赈方式用于农村公路建设的投入约为85亿元左右。

公路建设专项资金

  国家征收的车辆购置税(车购税)是用于公路建设的专项资金，属国家预算内资金。车购税起源于1995年国家开征的车辆购置附加费，当时属预算外资金，由交通部负责征收和管理。2000年后改为车购税，把它作为国家财政资金，虽属国家预算内资金，但仍由交通部负责管理使用。交通部每年从车购税资金中划出一定数量作为专项资金用于农村公路建设。交通部的资金投入主要是用于农村公路的建设补助。虽然该项资金在农村公路建设资金总投资中所占比例不高，但对于引导地方资金投入，激发农村居民建设公路的积极性，促进地方加快农村公路建设的作用十分明显。

地方投入资金

    地方投入资金主要包括地方财政资金、地方交通部门投入资金、银行贷款以及农民投入资金。

  地方财政资金

  地方财政投入主要是各级地方政府的财政资金和地方财政专项资金。

  ·地方财政资金，包括省、地(市)、县、乡各级政府的财政资金。用于农村公路建设的地方财政资金中县(市)．乡财政资金占主要份额。

  ·地方财政专项资金。地方财政专项资金是中央国债安排由地方财政使用并负责偿还的资金(根据中国法律地方财政不能发行债券)，属国债资金。与上述中央财政专项资金同一性质，同始于1998年。

  地方交通部门资金

  地方交通部门又分省(自治区，直辖市)交通部门与地市、县(市)交通部门两块。

    ·省交通部门投入的资金主要是汽车养路费、客货运附加费等由省级交通部门征收和管理的交通规费。各省交通部门对投入农村公路建设的资金数量并无明确的规定，一般是根据全省每年公路建设和养护的实际情况，全盘考虑后再来决定对农村公路的投资数量，具有较大的不确定性和不稳定性。省交通部门的资金投入主要是用于县乡公路的建设补助。

  ·市、县交通部门投入的资金主要是对地方拖拉机、摩托车和农用运输汽车征收的养路费收入，也称拖拉机养路费或小机养路费。由于拖拉机养路费的征收标准较低，且车辆分散在农村各个角落．征收难度较大，因此每年被征缴的车辆数量并不多．征费收入较少。但拖拉机养路费的使用范围，主要是用于农村公路，因此它是农村公路建设的主要资金来源和较为稳定的资金渠道。

  银行贷款资金

  银行贷款包括国内银行贷款及利用外资两部分。

    ·国内银行贷款。是向国内银行借用的贷款资金，主要是用于交通量较大、能够实现“贷款修路，收费还贷”的农村公路建设。也有的国内银行贷款是由地方交通部门统借统还，投入农村公路建设的贷款．用交通规费(包括过路过桥费)收入来统一偿还。

    ·外资。主要是借国际金融组织．如世界银行、亚洲开发银行的贷款。使用这些贷款资金主要有两种借贷形式，一种是援助性贷款．用于我国贫困地区的扶贫开发；另一种是“一搅子贷款”，把用于农村公路的贷款项目与其他高等级公路收费还贷项目捆绑在一起借贷．由借款人统借统还。

    农民投入资金的主要形式是民工建勤．以资代工．以及集资、企业出资、赞助、捐助等筹集的资金。

    ·民工建勤投入。“民工建勤”的含义是公路沿线有劳动力的农村居民以及车辆(拖拉机或汽车)有义务为公路建设和养护提供劳务，它的主要形式是由县或乡政府组织民工投工投劳进行农村公路建设。不能提供劳力的，也可以用现金来支付．即以资代工。民工建勤修公路的做法起始于1950年，在1998年颁布的《公路法》第三十八条中，对县乡人民政府组织农村居民投工投劳从事农村公路建设和养护也作了相应的规定，使其有法可依。

    民工建勤作为建设农村公路．特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，在我国农村公路的发展过程中发挥了至关重要的不可替代的作用，由于民工建勤具有“义务”性质．报酬远远低于付出，使农村公路建设成本大大降低。民工建勤在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额。但随着经济的发展，解决“三农”问题突现出来，农村劳动力人口流动越来越频繁．以及中央减轻农民负担的政策逐步落实，大规模组织农民劳动力投入农村公路建设和养护的难度越来越大。在2000年，中共中央、国务院联合发布的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中，明确规定要在农村”取消统一规定的劳动积累工和义务工”。在我国实行了四十年的“民工建勤“制度已被列入取消行列，取而代之的是“一事一议”制。

    “一事一议”就是对于村内公益事业的建设资金筹措，由全体村民或村民代表大会讨论决定，并实行上限控制，目的是减轻因乱集资乱摊派造成的农民负担。过去主要靠过组织民工建勤投入建设的乡村公路，特别是通村公路的建设，以后将由”一事一议”决定。